Quinze anos de (ir)responsabilidade fiscal

Economista Darcy dos Santos mostra como Estados chegaram à penúria

Por Darcy Carvalho dos Santos*

Quinze anos de (ir)responsabilidade fiscal

Acabo de finalizar um estudo que faz uma avaliação dos Estados após 15 anos da edição da lei de responsabilidade fiscal (LRF). A análise se refere a três período governamentais completos (2003-2014), tomando também o ano de 2002, último  ano do período 1999-2002,  para fins de comparação. Nesse cenário, foram destacados os dez Estados de maior receita corrente líquida (RCL), em ordem decrescente. O estudo completo pode ser visto aqui.

A receita corrente líquida (RCL) dos Estados se manteve pouco acima de 10% do PIB entre 2002 e 2013, caindo para 9,8% em 2014, que foi compensada pelo aumento das operações de crédito que cresceram a uma taxa anual de 12,9% no período e de 45% no último triênio. O crescimento real da RCL entre 2002 e 2014 foi 4,8% ao ano. A participação dos Estados na carga tributária nacional, após perder 12 pontos percentuais entre 1960 e 1980, passou a crescer durante os anos 80, atingindo 26,9% com o advento da Constituição de 1988. No entanto, essa participação decresceu a partir de então, culminando com 24,6% em 2012.

A carga tributária brasileira passou de 24,6% em 1980 para 37,1%, segundo José Roberto Afonso e outros. Porém, todos os entes federados atravessam grande crise financeira, para cuja solução deverão fazer grande contenção de despesa, porque não há espaço para aumento dessa carga que já está muito alta. No último período governamental houve séria deterioração das contas estaduais, especialmente no último triênio, quando houve grande queda na evolução da RCL, que passou de um crescimento de 6,5% no quadriênio anterior para apenas 2,8% no quadriênio 2011–2014.

A despesa com pessoal cresceu a uma taxa de 4,5% no período, mas pela dificuldade de identificar o que seja despesa com pessoal e outras despesas correntes (ODCs), optamos por analisar esses itens englobados, o que denominamos de despesa corrente não financeira.

Além da dificuldade citada, também foi muito difícil apurar se os Estados estão cumprindo a Lei de Responsabilidade Fiscal, no tocante à despesa com pessoal, diante das inúmeras exclusões que fazem. Em seis Estados selecionados, a relação média da despesa com pessoal/RCL foi 51,8%. No entanto, as despesas não consideradas representaram 21%, sendo 19,2% relativo a inativos e pensionistas. Desconsiderando essas exclusões, todos os seis estão acima do limite. A despesa corrente não financeira cresceu a uma taxa de 5,1%, acima do crescimento da RCL, cujo comprometimento passou de 83% em 2002 para 88,5% em 2014. Merece destaque o comportamento ascendente desse item, que passou de 77,8% em 2008 (neste ano influenciado pelo efeito denominador) para 88,7% em 2013 e 88,5% em 2014.

O serviço da dívida foi o único agregado que decresceu, ao passar de 10,9% da RCL em 2002 para 6,9% em 2014. A marcha descendente desde 2002 foi interrompida no triênio 2011–2013, mas foi retomada em 2014. Seu crescimento no período foi de apenas 2,6% e sua participação na RCL caiu quatro pontos percentuais em doze anos. Os investimentos cresceram a uma taxa média de 4,9%, mesmo que a margem para investimentos tenha caído a partir de 2008, de 14,2% para apenas 4,6% em 2014. Os investimentos foram mantidos altos com a participação das receitas de capital, especialmente no triênio 2012–2013, com grande crescimento das operações de crédito. O resultado primário, depois de atingir um mínimo em 2009, cresceu até 2011, quando voltou a cair, ao ponto de ficar negativo em 1,4% da RCL em 2014, ano em que o serviço da dívida atingiu 6,9%.

Os gastos com previdência, quando tomada a média dos Estados, cresceram 8,9% anuais no último quadriênio, com incidências muito superiores à média em alguns Estados. A despesa com inativos e pensionistas apresenta um comportamento mais ou menos crescente desde 2008, quando alcançou 13,5% da RCL, culminando com 16,8% em 2014. O dispêndio médio em relação à RCL dos quatorze Estados que mais despendem com previdência em 2014 foi 22,5% e o líquido, incluindo a contribuição patronal,  foi 18,7%. Constatamos ainda que há uma relação inversa entre dispêndio com previdência e investimentos, em regra geral, de modo que os menores investimentos estão com aqueles Estados que despendem mais com previdência e vice-versa.

A principal causa dessa despesa alta e crescente está nas aposentadorias precoces e nas regras permissivas das pensões. Estendendo-se a todos os Estados a situação do Rio Grande do Sul, pois a legislação e os serviços públicos são mais ou menos os mesmos, tem-se que a metade dos servidores aposentam-se com uma idade mínima de 50 anos e uma quarta parte ou quase isso sem idade mínima. E quando se trata do tempo de contribuição, 87% se aposentam com cinco ou dez anos a menos, com predominância de dez, diante da grande participação das mulheres na educação básica. Essa é a principal reforma que precisa ser feita, sem o que não há solução financeira, nem para a educação, nem para segurança pública, duas das mais importantes funções de governo.  O grau de endividamento vem caindo desde a edição da LRF. Os Estados que mais deviam, quando do acordo geral de 1998 e que, por isso, formaram resíduos ao longo do tempo, sofreram mais os efeitos da variação a maior do indexador da dívida, o IGP-DI. Esses ainda apresentam um alto comprometimento da RCL, tanto no serviço da dívida como no saldo devedor. São exemplos dessa situação o Rio Grande do Sul (o maior devedor), Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo e Alagoas.

Dos dez Estados selecionados, a melhor situação pertence a São Paulo. Rio de Janeiro e o Rio Grande do Sul ocupam as últimas posições. A situação do Rio Grande do Sul é ainda pior, principalmente pelo alto gasto com previdência e pelos déficits altos e crescentes transferidos para o próximo período governamental, conjugados com o esgotamento de praticamente todos os depósitos judiciais que vinham financiando esses déficits. Minas Gerais saiu de altos déficits no período governamental que findou em 2002, passou por uma situação altamente positiva até 2010, quando as contas entraram em deterioração. Os demais Estados, com algumas variações, todos sofreram grande desgaste em suas contas no último período governamental. O nível de investimentos foi mais ou menos mantido devido ao grande montante das operações de crédito, que se tornou possível pela situação favorável do endividamento dos Estados, que é geralmente baixa, quando tomados os critérios da LRF.

Dos dez Estados selecionados, todos cumprem a Constituição no tocante à aplicação em manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), mas tudo indica que estão utilizando a despesa com previdência nessa contagem. E isso coloca os Estados numa “saia justa”, pois se assim não fizerem, a despesa continua a existir e os déficits serão maiores e até insustentáveis. Se incluírem, como parece que estão fazendo, os recursos para a educação são insuficientes. Daí a necessidade de nova reforma da previdência, dessa vez para aumentar as idades mínimas das aposentadorias especiais e corrigir as permissividades das pensões. O piso nacional do magistério, cujo não cumprimento está causando grandes transtornos, só está sendo cumprido por aqueles Estados que têm uma reduzida dispersão salarial entre os níveis de ensino e/ou despendam pouco com previdência. Outro problema é o critério de reajuste, que desde a vigência inicial do piso em 1999, foi superior a 1,5 a receita dos Estados e 2,6 vezes a inflação medida pelo IPCA.

Outro problema dos Estados é o cumprimento da vinculação com saúde, de acordo com nova regulamentação trazida pela Lei Complementar nº 141/2012. Todos os Estados selecionados, nos seus demonstrativos, aplicam bem mais que os 12% da receita líquida de impostos. Mas todos (exceto São Paulo) têm uma alta participação do que classificam em “outras subfunções” ou administração geral. A recente aprovação pelo Senado da utilização pelos Estados de 70% dos depósitos judiciais pode piorar a situação financeira caso ela não seja bem disciplinada. Mesmo que os depósitos judiciais não pertençam aos Estados, dos quais são fiéis depositários, sua utilização propriamente não causaria problema, porque uma reserva de 30% é suficiente para atender às exigências decorrentes de suas finalidades. O grande risco é fazer despesa permanente contando com recursos esgotáveis, como aconteceu no Rio Grande do Sul, que está numa situação financeira insustentável. O Estado, dispondo dos depósitos judiciais, concedeu reajustes parcelados a diversas categorias de servidores até 2018, pois os recursos dos depósitos permitiram o pagamento das parcelas vigentes no período governamental que as concedeu.

Conclusão e recomendações
Os Estados, na sua maioria, se encontram em grande dificuldade financeira, uns mais e outros menos. Para sair dessa crise, é indispensável uma nova reforma da previdência que esteja disposta a aumentar a idade mínima e o período de contribuição das aposentadorias especiais, colocando em parâmetros mais próximos dos países do primeiro mundo, levando em conta a expectativa de vida no momento da aposentadoria. Da mesma forma, precisam ser revistas as regras permissivas das pensões por morte. É necessário também criar o conselho de gestão fiscal previsto na LRF para evitar as interpretações casuísticas da despesa com pessoal e da RCL, fazendo com o que os 60% da RCL atinja mesmo o índice de 60%.

É necessário alterar o artigo 167, inciso III da Constituição federal, trocando “despesas de capital” por “investimentos” para evitar a utilização de recursos de operações de crédito na parcela de amortização da dívida que engloba as prestações. Isso tem o mesmo efeito nas finanças que aplicar em despesas de custeio. Disciplinar a aplicação da LRF nas concessões de reajustes salariais que não podem ser concedidos oito meses antes de findar o mandato, mas estão sendo concedidos para vigorar após o mandato subsequente. Devem ser também proibidos reajustes salariais parcelados no último ano de mandato, que passam a incidir cheio no ano seguinte, quando o governo pode ser comandado por outro político. Se o governo da ocasião não tem condições de pagar o reajuste integral não pode passar essa obrigação para o que lhe suceder.

Precisa ser evitada, também, a criação de leis para os Estados cumprirem (e também os municípios) sem respeitar as peculiaridades regionais, como foi o caso do piso do magistério e seu critério de reajuste. Ou seja, decisões nacionais não devem intervir no planejamento financeiro dos entes subnacionais. Ainda é preciso fazer uma equalização da carga tributária nacional que tenha com base a receita corrente líquida de cada Estado e que também considere as diferenças das microrregiões. O Congresso Nacional necessita disciplinar o uso dos depósitos judiciais dos quais  está autorizando a utilização de 70%, de modo a evitar seu uso para o amento de despesas permanentes (altos reajustes salariais, por exemplo). Isso cria uma situação insustentável quando seu saldo se esgota e permanecem a despesas, como aconteceu com o Rio Grande do Sul.

*Economista especializado em Finanças Públicas.



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Jair Francisco Vieira

Este artigo tem de ser levado até os gestores das fazendas estaduais. Deve ser cobrada, pela sociedade, uma posição a respeito, principalmente da parte que fala das aposentadorias precoces. Esse problema também incomoda o governo federal, pois há categorias, como os militares, que se aposentam muito antes do razoável. Cada aposentadoria precoce obriga à reposição via concurso público. Enfim, as conclusões desse artigo devem ser encaminhadas aos gestores públicos de todos os níveis.

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