Estados sob rédea curta

Para Zeina Latif, se União quer alcançar disciplina fiscal, deve ser rígida na cobrança de dívidas dos entes federativos

Por Zeina Latif*

Zeina Latif

A irresponsabilidade fiscal dos últimos anos não se limitou ao governo federal. Estados e municípios também desrespeitaram a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), se não diretamente, o seu espírito, e muitas vezes com ajuda do Tesouro Nacional. A conta chegou e pressiona a União a dar algum respiro a governos estaduais. Passos equivocados poderão agravar ainda mais o frágil quadro fiscal.

A União flexibilizou a autorização a operações de crédito a entes regionais, o que contribuiu para a elevação do estoque de dívida. Nos últimos anos, estados com avaliações de crédito mais baixas do que as usualmente exigidas conseguiram obter autorização para empréstimos, sendo que a dívida de entes subnacionais com aval do Tesouro Nacional atingiu algo como R$ 150 bilhões ao final de 2015. O endividamento, infelizmente, não se traduziu em investimentos que poderiam gerar mais crescimento e assim arrecadação futura que permitisse saldar a dívida contraída. Houve má gestão dos recursos.

Segundo Pedro Jucá Maciel, a receita com operações de crédito aumentou de 0,3% para 0,6% entre 2010-2014, enquanto a arrecadação tributária subiu de 9,7% para 9,9% do PIB no mesmo período. Apesar disso, os investimentos não cresceram, ficando em 1,3% do PIB em 2014 ante 1,5% em 2010. O que houve foi um crescimento importante dos gastos com pessoal (contratações e ajustes salariais), que chegaram a 6,7% do PIB em 2014 ante 6,1% em 2010. É verdade que as renúncias tributárias do governo federal respingaram nos entes subnacionais, mas não explicam a queda de capacidade de investimento com recursos próprios, pois as receitas de transferência caíram apenas de 2,9% para 2,8% do PIB.  Esses números já dão uma noção da crise fiscal que foi contratada para 2015. Com a tempestade perfeita que se formou – recessão, queda de royalties do petróleo, alta do dólar – a capacidade dos entes subnacionais de honrar a dívida foi colocada em xeque.

Com efeito, investimentos desabam e problemas financeiros se acumulam, com Estados apresentando gasto com pessoal além do permitido pela LRF e impondo atrasos mais frequentes no pagamento da folha, que hoje representa 66% dos gastos não-financeiros dos Estados. Como agravante, muitos Estados avançam sobre os depósitos judiciais. O risco de calote da dívida dos governos estaduais é concreto, agravado pelo vencimento de dívidas contraídas no passado, com consequências sobre a percepção de risco-país. Por esse aspecto, há uma justificativa para o governo federal promover um alongamento da dívida dos Estados. 

Essa justificativa cresce com a tentativa de alguns parlamentares de alterar o cálculo da dívida junto ao Tesouro de forma a reduzir seu estoque de forma expressiva. Diante do difícil quadro político que estimula o populismo, todo cuidado é pouco. A postura do governo federal nesse ponto mudou com a troca de ministros. Joaquim Levy se mostrava menos favorável à renegociação e apertava o cerco na captação de novos recursos, inclusive os já aprovados. Nelson Barbosa demonstra uma postura mais flexível, mas pode estar pecando por leniência.

Foi proposto pela União um alongamento de 20 anos para dívida pública de entes estaduais (10 anos para dívidas com o BNDES), envolvendo um estoque de R$ 460 bilhões. Parece muito tempo à luz da experiência de consolidação da dívida em 1997 com extensão de 30 anos, quando a situação era mais grave. Seria importante uma discussão transparente sobre prazos e condições.

O governo pretende estabelecer algumas contrapartidas, mas que por ora parecem frouxas e insuficientes. Talvez ajudem a conter despesas no futuro, mas não garantem, principalmente por conta da rigidez de gastos com pessoal. Seria importante o país discutir a estabilidade do funcionalismo.  Além disso, a ampliação do tempo para a quitação da dívida deveria ser condicionado a metas de curto e médio prazos para que se force o ajuste fiscal presente, não ficando dependente de promessas para o futuro que podem se mostrar inconsistentes temporalmente, ou seja, vulneráveis a um baixo comprometimento do gestor na entrega.

Mesmo as propostas de transferência de estatais para a União para futura privatização e a criação de um fundo de estabilização fiscal com recursos de empresas que contam com benefício fiscal do ICMS, ainda que aumentem a capacidade dos Estados de honrarem suas dívidas, não vão ao cerne da questão que é conferir disciplina fiscal. Outro problema é que a proposta do governo dá tratamento igual aos Estados, apesar das diferentes realidades. Premia a todos, sem o devido cuidado de punir os perdulários. 

O comportamento dos Estados nos últimos anos não foi uniforme nas decisões de gastos. Enquanto em 2015 os gastos com pessoal cresceram 26% no Distrito Federal, Pernambuco registrou elevação de apenas 1%. É verdade que alguns governantes receberam uma herança perversa dos antecessores, inclusive com ajustes parcelados. Mas o fato é que o estado mal administrado precisa ser punido. O comportamento desigual também impactou investimentos. Enquanto o Espírito Santo cortou despesas de investimento em 71% para reequilibrar suas contas, sofrendo as consequências econômicas do ajuste, Rio de Janeiro, Bahia e Pará pouco se ajustaram.

A União não deveria ser condescendente, especialmente com estados mal administrados. E precisa premiar o bom gestor. Nesse caso, não seria adequado tratamento horizontal nos prazos e nas contrapartidas. Governadores com baixa credibilidade e fracos politicamente ganhariam com a forte disciplina imposta pela União. Que a pressão de alguns governadores não encontre guarida em uma postura leniente do governo federal. Punir traz custos, mas diante da grave crise fiscal, pode trazer benefícios mesmo no curto prazo, pois se enxerga melhora da percepção de risco da dívida.

Importante notar que cada vez mais agências de risco e investidores miram o longo prazo, sendo a solvência da dívida pública foco central de preocupações. Assim, um alongamento da dívida dos Estados que produza mais incertezas sobre o futuro será má notícia. Os incentivos devem ser corretos para não gerar repetição de erros. E nesse quesito o país não está nada bem, pois não aprendeu com as lições de 1997. O alongamento da dívida não deveria ser um instrumento de alívio, mas sim um forte incentivo para o ajuste fiscal.

*Economista-chefe da XP Investimentos.



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