A austeridade funciona ou só piora as coisas?

Gregos não tiveram opção a não ser aceitar mais medidas austeras

Por Wharton

Gregos protestam contra medidas de austeridade do governo

No momento em que a Grécia recebe seu terceiro socorro financeiro no valor de US$ 95 bilhões, o governo e o povo gregos não tiveram outra alternativa senão aceitar medidas duras de austeridade — uma pílula difícil de engolir dada a situação terrível da economia do  país, a qual, para muitos, seria fruto de políticas de austeridade anteriores.

O agora ex-primeiro-ministro grego, Alex Tsipras, e seu partido, o Syriza, assumiram o poder em janeiro impulsionados por uma onda contrária à austeridade. O povo da Grécia tem toda razão de não simpatizar com as medidas adotadas — já que desde a deflagração de uma rodada inicial de medidas de austeridade cinco anos atrás, o PIB caiu cerca de 30%, os níveis de desemprego estão próximos de 26% e aproximadamente um terço dos gregos vivem abaixo da linha de pobreza. Além disso, o desemprego entre os jovens ultrapassou 50% e muitos deles, talentosos, estão deixando o país.

Pelo pacote de socorro financeiro mais recente, a Grécia terá de fazer reformas no sistema de aposentadoria antecipada, terá de acabar com anistias e isenções fiscais e terá de privatizar os portos de expedição e aeroportos regionais. Num sinal de que as novas demandas talvez sejam excessivas, o Fundo Monetário Internacional disse que não participará da rodada atual de socorro financeiro, a menos que haja embutido no pacote um alívio para a dívida grega, para consternação do Banco Central Europeu e da Comissão Europeia.

Como consequência de tudo isso, é enorme a pressão sobre Tsipras e seu partido. No final de agosto, o presidente do país, Prokopis Pavlópulos, teve de dissolve o parlamento e convocar eleições antecipadas para o dia 20 de setembro depois da demissão do primeiro-ministro, que há pouco estreara na função. A decisão se justificou pela dissidência interna do partido e pela necessidade de ter o apoio popular para a aplicação dos acordos feitos com instituições financeiras.

Embora outros países, entre eles o Reino Unido, Espanha e Portugal, tenham se submetido a rigores fiscais no passado, o sucesso resultante se deu em graus variados. A taxa de desemprego na Espanha, por exemplo, continua alta, 22%, mas já esteve em 27% no ciclo atual. Apesar da situação nada boa do mercado de trabalho, os resultados obtidos com a política de ajustes adotada pelo país diante da crise é argumento a favor da austeridade para países como a Alemanha, onde os meios de comunicação destacaram recentemente que, nos próximos exercícios, as taxas de crescimento da Espanha duplicarão em relação às da Alemanha.

Portanto, será que a austeridade funciona? Ou será que ela só piora as coisas? A resposta mais curta, segundo os especialistas, é que “depende” — entretanto, no caso da Grécia, a maioria acredita que a austeridade sozinha não pode restaurar a saúde da economia grega.

De modo geral, considera-se necessária a austeridade quando um governo gasta demais e, subsequentemente, precisa cortar gastos para recuperar seu balanço patrimonial e a confiança na economia. “Os governos com grandes dívidas e déficits públicos têm pouca ou nenhuma escolha: continuar a gerir uma déficit de grandes proporções nessas circunstâncias coloca em risco a possibilidade de financiá-lo, dada a dificuldade da situação, o que requer uma contração fiscal ainda mais rigorosa”, diz Sir Charles Bean, professor de economia da London School of Economics e ex-economista-chefe do Banco da Inglaterra.

Embora a austeridade restaure a saúde financeira, é raro que tais políticas façam com que a economia cresça mais rapidamente, observa JoãoGomes, professor de finanças da Wharton. A austeridade, acrescenta ele, é usada para “frear os grandes gastos”. O problema da Grécia, porém, foi o que veio depois: “Eles pisaram fundo no freio, mas o efeito recessivo decorrente foi muito grande”, observa Olivier Chatain, professor de políticas estratégicas e de negócios da Escola de Negócios HEC, de Paris, e pesquisador bolsista do Instituto Mack de Gestão de Inovação da Wharton.

Muitos economistas, porém, ressaltam que embora a austeridade possa ser o remédio certo quando uma economia cresce depressa demais e fica superaquecida com a inflação, não faz sentido cortar gastos quando a economia já está em queda. A austeridade fiscal tem sido “contraproducente para a economia grega e deveria ser interrompida até que a economia esteja claramente em um processo de expansão autossustentável”, diz Mark Zandi, economista chefe da Moody’s Analytics. “Em outras palavras, a troika [Banco Central Europeu, a Comissão Europeia e o FMI] não deveriam obrigar a Grécia a reduzir seu déficit orçamentário ajustado ciclicamente até que a taxa de desemprego do país esteja caindo rapidamente e de forma consistente.”

“As medidas de austeridade sem fim pioraram a situação do país. É o remédio errado ministrado ao paciente errado e da forma errada”, acrescenta Bulent Gultekin, professor de finanças da Wharton. Em alguns casos, a desvalorização da moeda é usada como ferramenta de incentivo às economias com problemas. Contudo, no caso grego, a desvalorização cambial é impossível, uma vez que o país compartilha da mesma moeda — o euro — com muitos de seus parceiros comerciais. Todavia, embora os países partilhem da mesma moeda, suas políticas fiscais são diferentes.

“Alguns países desfrutam da feliz posição de conseguir sustentar um déficit em conta corrente durante um bom tempo, mas só porque se beneficiam de transferências substanciais de pagamentos — por exemplo, Israel — ou porque têm oportunidades de investimentos atraentes, como a Austrália e o Canadá”, diz Richard Herring, professor de finanças da Wharton e diretor adjunto do Centro de Instituições Financeiras da Wharton. “A Grécia não está nessa posição privilegiada, embora sua filiação à UE tenha lhe dado acesso a transferências permitindo-lhe tomar emprestado por um período bem mais longo do que teria sido possível se tivesse ficado de fora da UE”, completa ele.

Recessão no “balanço patrimonial”
Recentemente, o FMI publicou uma análise segundo a qual seria necessário um prazo muito mais dilatado para que a Grécia pudesse pagar sua dívida dada sua posição econômica atual. Além disso, a troika deveria aceitar a redução de valor da dívida grega. A análise também faz referência a um estudo anterior do FMI em que a instituição reconhece que houve erros significativos na estimativa dos efeitos sobre o crescimento econômico das medidas iniciais de austeridade impostas ao país em 2010. Esperava-se que a forte política de consolidação fiscal custasse 50 euros para cada euro cortado do orçamento do governo grego. Na verdade, porém, o custo foi de 1,5 euro para cada euro cortado. Subestimou-se o impacto para baixo do índice fiscal de uma economia que já estava em recessão.

“O FMI é a favor da redução do fardo da dívida grega, mas tem de convencer agora a liderança da Comissão Europeia de que essa é a única maneira de pôr fim à crise persistente da dívida”, observa Zandi. Gomes ressalta que se lermos nas entrelinhas, inclusive o que disse a chanceler alemã Angela Merkel, tudo leva a crer que o alívio da dívida, ou a prorrogação de sua execução, é uma possibilidade para a Grécia. No entanto, é preciso cuidado na hora de estabelecer um precedente. Caso contrário, a Espanha, Itália e Portugal também vão querer que sua dívida seja reduzida. “Essa é apenas a ponta do iceberg. As coisas não se limitam apenas à Grécia”, acrescenta Gomes.

De acordo com Richard Koo, economista chefe do Instituto de Pesquisas Nomura, consultoria de Tóquio, a Grécia foi forçada a fazer uma consolidação fiscal quando o “balanço patrimonial do país já estava em recessão”. Todo o mundo, afirma ele, inclusive o governo, estava amortizando a dívida. “Quando isso acontece, cria-se uma espiral inflacionária e é por isso que a Grécia perdeu quase 30% do seu PIB.”

O conceito de recessão do balanço patrimonial, creditado em grande medida a Koo, se baseia na ideia de que quando o setor privado se concentra na amortização da dívida e na poupança, em vez de tomar emprestado, mesmo que a taxas nulas de juros, a economia desacelera. O conceito é de certa forma contrário à intuição porque quando uma família muito endividada corta gastos para pagar o que deve, seu balanço patrimonial melhora. Contudo, quando o setor privado inteiro de um país recorre à desalavancagem, ou minimiza sua dívida, e o governo deixa de gastar, a demanda diminui de forma persistente e entra em recessão e, possivelmente, até mesmo em depressão. Em outras palavras, grande cortes de gastos podem ter o efeito oposto do desejado na economia de modo geral. Pode-se atribuir a “década perdida” do Japão a esse fenômeno, assim como a recessão dos EUA de 2007 a 2009.

Koo compara a estratégia do FMI em relação à Grécia com os mesmos erros que cometeu o Japão, em 1997. “Numa bolha, os investidores privados contrataram crédito para ganhar rios de dinheiro. Sobraram apenas imensos ativos e passivos”, lembra Koo. “Quando faliram, tiveram de amortizar sua dívida. Quando todo o mundo amortizava o que devia a taxas de juros baixas, era o governo o tomador de última instância”, completa ele. “Contudo, quando todos, inclusive o governo, amortizam o que devem, e ninguém gasta nada, tem-se uma espiral deflacionária e, em seguida, o colapso da economia”, acrescenta.

"Medida necessária?”
Ao mesmo tempo, o Banco Central Europeu (BCE) publicou um estudo segundo o qual eram necessárias medidas de austeridade para a recuperação a médio e a longo prazos dos países do euro com uma relação dívida pública/PIB elevada, embora os esforços de consolidação fiscal de curto prazo fossem dolorosos. John Cochrane, pesquisador bolsista da Hoover Institution na Universidade de Stanford, reconhece que o objetivo de tais políticas é reverter déficits orçamentários persistentes, reformar os gastos sociais descontrolados, as pensões, subsídios e indústrias estatais, juntamente com uma forte reforma estrutural, liberalizando os mercados de produtos e de trabalho, sufocando a corrupção e a evasão fiscal. “O objetivo inicial era impedir o movimento em direção ao calote descontrolado da dívida do governo; assegurada a estabilidade de longo prazo de suas finanças, as taxas de juros cairiam, permitindo o pagamento lento da dívida”, explica Cochrane.

Contudo, Cochrane diz que “o gasto do governo continua bem acima de 50% do PIB. É verdade que ambos caíram [desde o início da crise da dívida grega], mas metade ainda é metade. Basicamente, as reformas estruturais jamais aconteceram. As vendas de ativos jamais se concretizaram. Impostos, ou pelo menos ‘pretensos’ impostos, subiram e tiveram o efeito previsível de empurrar mais gente para a informalidade ou reduzir a atividade econômica”. Cochrane acrescenta que “muitos planos de austeridade dependem demais de aumentos de impostos. Este não é o momento de dizer às pessoas que pagam de 50% a 70% de alíquota de imposto que os impostos serão substancialmente elevados, especialmente se tiverem investido seu dinheiro na abertura de novos negócios e na contratação de pessoal, em vez de poupar o que sobrou no exterior.” Além disso, Cochrane não acredita que uma redução da dívida encorajaria os gregos a fazer reformas estruturais, embora o dinheiro pudesse ajudar a Grécia a resistir mais um pouco.

De acordo com Herring, o perdão da dívida será apenas “um paliativo, a menos que seja acompanhado de medidas do lado da oferta […] A Grécia fez algumas tentativas relativamente modestas de introdução de políticas do lado da oferta — privatização, redução de algumas distorções de preços e de subsídios etc — mas mesmo essas tentativas foram revertidas pelo governo do Syriza”. Gomes acrescenta que, no ano passado, os indicadores econômicos gregos mostravam crescimento, o qual teria sido retomado se as políticas do lado da oferta não tivessem sido abandonadas. “As eleições do início do ano extinguiram a capacidade ou a disposição da Grécia de fazer qualquer coisa. As escolhas políticas acrescentaram um conjunto a mais de problemas que tornarão os próximos dois anos muito difíceis”, acrescenta Gomes.

“Na crise do Reino Unido, de 2009, havia uma grande déficit que podia resultar em um problema sério de credibilidade”, explica Patrick Minford, professor de economia da Universidade de Cardiff, no País de Gales. “Declarar a austeridade como forma de diminuir o déficit e fazer com que a dívida caísse novamente na sua relação com o PIB era imprescindível para evitar um choque de credibilidade”, lembra. Posteriormente, houve alguns choques, acrescenta Minford, incluindo-se aí a crise da zona do euro. Isso significava que aderir rigidamente à trajetória original de cortes teria causado a desaceleração da recuperação do país. “Portanto, o cronograma foi relaxado. Como consequência, o Reino Unido teve uma forte recuperação econômica recentemente”, diz Minford.

O que deveria ter acontecido
Na Grécia, mesmo com os termos do último socorro financeiro, Tsipras teve dificuldades para conseguir apoio dentro do seu partido. Quando a crise grega veio à tona pela primeira vez, em 2009, o governo grego ocultou, num ato equivocado, o nível da dívida. “Temos a prova do crime: os gregos falsearam os livros”, diz Koo. “Tinha de haver alguma austeridade, mas não no nível que o FMI impôs na época. Era inevitável que houvesse o colapso do PIB grego, mas a redução de 26% do PIB foi um exagero.” Se o FMI tivesse explicado ao povo grego que o PIB passaria por um certo declínio, sublinha Koo, a desconfiança atual em relação ao FMI não seria tão grave. Na época, “o FMI aparentemente não compreendeu a recessão do balanço patrimonial e fez uma previsão rósea e com isso perdeu credibilidade, criando turbulência política”.

De acordo com Gultekin, a Grécia deveria ter cortado seu gasto militar e diminuído os salários. “Eles poderiam ter reestruturado o orçamento de outra forma e canalizado fundos e recursos de maneira diferente. Sem dúvida é difícil fazê-lo porque há muita inércia no sistema.” Além disso, diz Cochrane, “em primeiro lugar a Europa não deveria ter socorrido os bancos alemães e franceses e permitido à Grécia dar calote. Em uma união monetária, a dívida soberana é como a dívida corporativa. As empresas entram em default — ou deveriam entrar — sem socorro financeiro, e não saem da zona monetária quando o fazem. A Europa não deveria ter permitido e incentivado que os bancos nacionais acumulassem dívidas nacionais.”

O que pode ser feito
Para estimular a recuperação grega, Koo sugere “menos austeridade e mais estímulo fiscal”. Francesco Caselli, professor de economia da London School of Economics, também acha que é preciso “privilegiar as reformas estruturais, e não a austeridade. A Grécia deveria ter sido objeto de alívio significativo da sua dívida e deveria ter tido mais tempo para equilibrar o déficit”.

 

A ajuda deveria ter vindo também de novas políticas fora do país. “Os salários na Alemanha deveriam subir e a demanda do governo por bens e serviços também”, acrescenta Mauro Guillén, professor de administração da Wharton. As economias superavitárias, como as da Alemanha e da Holanda, que podem gastar mais, deveriam fazê-lo, diz ele. Gultekin concorda, ressaltando que a Alemanha “é a maior beneficiária da União Europeia. O superávit em conta corrente do país é significativo, o que vem criando problemas devido à taxa de câmbio fixa”. Minford acrescenta que “não é saudável para a Alemanha gerir grandes superávits comerciais. Eles estão sabotando o resto da Europa”. Ele salienta que a Alemanha “não tem se preocupado com o choque de demanda e a insistência em medidas rígidas de austeridade está resultando em um forte choque de demanda para o restante da Europa”.

Koo também recomendou que Espanha e Portugal se envolvam em esforços de estímulos, uma vez que ambos os países têm economias significativas no setor privado. Gomes argumenta que o aumento da aversão ao risco e da poupança no setor privado é um fenômeno global causado pela falta de confiança e pelo crescimento da baixa produtividade no mundo. “A Grécia precisa se comprometer a ficar com o euro, abrir completamente seu sistema bancário, fazer uma reforma estrutural do lado da oferta, se abrir completamente e crescer como um tigre asiático. O crescimento rápido permitiria ao país pagar facilmente suas dívidas”, acrescenta Cochrane.

 Outros, porém, acreditam que a Grécia deveria sair da zona do euro. “Na minha opinião, a Grécia estaria justificada se desse o calote unilateralmente e saísse da zona do euro, o que seria ainda a melhor opção para o país”, opina Caselli. Para Guillén, se a Grécia não fizesse parte da zona do euro, “não estaria enfrentando o problema que enfrenta hoje. A UE está impondo limitações ao país que ele não está pronto para cumprir. Não estou defendendo a saída da Grécia, mas isso poderia realmente ajudar o país”, diz.

Próximos passos
Como poderá a Grécia seguir adiante? Muitos especialistas acreditam que o pagamento pleno da dívida grega não está no programa. “A dívida da Grécia não pode ser paga sob nenhuma circunstância”, aposta Koo. “O país tem de se submeter aos procedimentos de falência. Não podemos seguir em frente enquanto os alemães e os holandeses não se derem conta de que esse dinheiro jamais será pago e que as medidas de austeridade estão empurrando a economia grega cada vez mais rumo à depressão.”

“Há um grande abismo entre o que se pede da Grécia e o que a Grécia pode fazer”, diz Chatain. De modo geral, as medidas de austeridade impostas aos gregos não têm a ver apenas com reformas econômicas. Com a perspectiva de um voto de confiança para o atual primeiro-ministro grego em razão dos termos do recente socorro financeiro terem sido aprovados sem o apoio de um terço do seu partido político, a estabilidade do governo fica em xeque.  “Diante das duras negociações que precederam o resultado e a caracterização pelo governo de todas as mudanças nas políticas de gestão como castigo infligido por cruéis credores estrangeiros, é de se duvidar que possam invocar a vontade política e o apoio público para a implementação das políticas apropriadas”, diz Herring.

É importante ter uma economia e um orçamento equilibrados, mas leva muito tempo para que os países se recuperem da recessão, diz Guillén. “Contudo, quando países que fazem negócios entre si se acham integrados, como na Europa, se empenham em colocar em prática medidas de austeridade ao mesmo tempo, faz mais sentido fazer ajustes. Concordo em reduzir os déficits dos governos, mas discordo de que seja isso tudo o que podemos fazer”, resume Guillén.


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